创卫长效机制建设考察报告

市创卫指挥部考察组

（2017年5月）

为巩固和扩大市区创建国家卫生城市工作成果，构建我市城市卫生管理长效机制，2017年4月24日至28日，市创卫指挥部副指挥长陈继平、郭应虎，带领市创卫办（爱卫办）、市卫计委、黄州区等单位负责同志，赴江苏省常州市、张家港市、宿迁市考察学习创卫长效机制建设。考察组一行采取座谈交流、现场参观、查阅资料等方式，全面深入了解当地创卫常态化管理、城市管理、爱卫组织管理等方面的工作，现形成如下考察报告。

一、基本情况

（一）常州市基本情况。常州是一座具有3200年历史的江南名城，北枕长江、南濒太湖。1949年设市，现辖溧阳1个县级市和金坛、武进、新北、天宁、钟楼五个行政区，全市常住人口470.14万人，总面积4372.15平方公里，建成区面积250.31平方公里，建成区人口205.34万人。2017年实现地区生产总值5773.9亿元，一般公共预算收入480.3亿元。2003年，常州市及辖市金坛、溧阳共同建成国家卫生城市，该市实现国家卫生城市群。2007年、2012年、2017年顺利通过国家复审确认。

（二）张家港市基本情况。张家港的前身是沙洲县，于1962年成立，1986年撤县建市。总面积999平方公里，拥有2个国家级开发区，下辖8个镇和1个现代农业示范园区、1个旅游度假区，163个行政村。总人口150万，其中户籍人口91万。2017年GDP达2300亿元，公共财政预算收入190亿元。该市为首批国家卫生城市、首家国家环保模范城市、首批国家生态市，在全国县级市中率先荣获“联合国人居奖”，编制出台全国首个生态文明建设规划大纲，被列为“国家生态文明建设试点市”，荣获全省唯一的“生态文明建设特别贡献奖”。

（三）宿迁市基本情况。宿迁市位于江苏省北部，1996年7月建市，下辖沭阳县、泗阳县、泗洪县、宿豫区、宿城区、宿迁经济技术开发区、湖滨新区、苏宿工业园区和洋河新区，面积8555平方公里、人口580万。到2017年底，地区生产总值实现2126.19亿元，一般公共预算收入235.67亿元。宿迁是国家园林城市、国家卫生城市、国家节水型城市、中国人居环境奖城市、中国优秀旅游城市。

二、主要作法与经验

江苏省常州市、张家港市和宿迁市属全国创建较早的国家卫生城市，经历过多次复查命名，创卫工作常态化管理和爱卫组织管理工作一直走在全国的前列。三市始终高度重视国家卫生城市巩固提升工作，卫生基础设施不断改善，城市面貌和人居环境不断提升，群众卫生意识和健康水平普遍提高，国家卫生城市建设水平不断巩固提升。

（一）理顺体制，构建城市长效管理机制

获得国家卫生城市以后，三市均就着手考虑建立城市长效管理机制，从制度上保证有效的城市管理。常州市政府2004年出台了《关于构建城市长效管理机制的意见》，积极探索建立“两级政府、三级管理、四级网络”和“重心下移、属地管理、以区为主”的城市管理新体制。宿迁市出台《宿迁市国家卫生城市长效管理实施意见》和《宿迁市国家卫生城市长效管理考核办法》，从组织管理、经费保障、群众参与、考核奖惩等八个方面，提出创卫长效机制建设路线图。市委市政府明确市创卫指挥部（办公室）负责创卫长效管理工作，要求各级创卫组织“机构不撤、经费不减，队伍不散”，加强爱国卫生组织网络建设。市创卫办与爱卫办合署办公，负责创卫督查、宣传和培训等工作。实行“条块结合、以块为主、属地管理、以区为主”管理体制，实行区负主责、街道主抓的城市管理责任制，推进管理重心下移，形成了“政府主抓、部门落实、群众参与、社会支持”的创卫工作格局。

（二）加大投入，增强城市综合服务功能

宿迁市累计投入219.2亿元，完成中心城市重点基础设施项目70个，“九整治”项目69个、“三规范”项目2416个，拓展项目1185个。从2013年起，该市先后投资40多亿元，实施了中心城市老旧小区改造、城中村整治、建设垃圾中转站、购置环卫车、改建水冲式公厕、新建生态停车场等“六项民生工程”。改造街头游园40余处，中心城市公共绿地面积达2560公顷，建成了一批特色鲜明的绿化景观，主次干道无一处围墙、无一处卫生死角。整治城市河道28条，打造了水清林绿的生态走廊。

常州市坚持城市建设与管理同步，每年投入200多亿元，实施绕城高速、高铁站、城市高架等一批重大基础设施改造提升。加大对园林绿化、环卫、污水、公共交通、农贸市场等一批关系民生的设施投入，实现主次干道“路畅、街美、景优”。城市长效综合管理拓展至所有乡镇，成为首批“江苏省优秀管理城市”。持续推进新型城镇化，新城新区功能日益完善，先后被评为全国文明城市、全国环保模范城市、全国园林城市、全国优秀旅游城市、国家历史文化名城、国家生态市、国家森林城市，摘得中国人居环境范例奖。

张家港市确定“一城双核五片”的城市总体规划和空间框架，坚持高起点城乡统筹规划，高标准城乡一体化建设，高水准城乡一体化管理。通过城投、交投，以及BOT、BT、BOOT股权转让等投融资渠道，每年投入城市建设资金100多亿元，建设市政道路、下水管网，整治城区河湖水体，绿化亮化美化城市。该市经济实力、城市建设水平排在全国县市的前三甲。

（三）精细管理，优化城市人居环境

坚持经常与突击相结合，行业管理与全民参与相结合，不断提升城市精细化管理水平。一是城市管理实现数字化。常州市、宿迁市、张家港市均建设了高效的数字化城管系统，延伸至街道、社区、背街小巷及门店。常州市在全国首创“信息化监管系统”，数字化城管系统被评为“20XX年中国人居环境范例奖”。运用数字化手段，对城区和职能部门及相关责任单位的城市长效综合管理工作实施考评。设立“12319”电话平台，受理与城市管理有关的所有投诉、举报、咨询、抢修和报修等业务，凡与城市管理有关的问题，市民只需打一个电话就能快速得以解决。宿迁市数字化城管指挥中心现场指挥处理车辆乱停问题，从发出指令到处理到位，只用了5秒钟。二是环卫作业实行市场化。宿迁市推广“以克论净、深度清洁”环卫保洁做法，彻底改变环卫作业主体多元、标准不一、水平不高等问题，2017年，该市采取PPP模式，大力推进市区环卫作业市场化、一体化改革，将中心城市64平方公里范围内道路、广场绿地、公厕、果壳箱和部分水面等保洁，以及生活垃圾收集转运等14项内容整体打包，委托给北京环卫集团。通过引进先进的作业设备和科学的作业模式，构建了全新的环卫作业体系，特别是在作业方式上，实行多车型混合编组、联合作业，城区环卫保洁质量和水平大幅提升。三是导则制度标准化。宿迁市先后制定完善园林绿化、户外广告、公厕、便民疏导区等45项建设与管理标准导则，并在全市范围内推广运用，有效提升了城市建设管理的标准化水平。依托数字城管平台，开发运行“一拍即核”APP软件系统，发动广大市民积极参与、实时监督城市管理，着力打造“全民城管”，形成了社会参与、多方互动的城市管理格局。四是卫生创建全域化。三市均坚持市县一体、全域创建，基本实现国家卫生县城（乡镇）全覆盖。市爱卫办每年加强对各县区创卫工作的技术指导和培训，每月开展暗访检查、跟踪督查，确保卫生创建整体推进；2017年底，宿迁市泗洪县、数学县、泗阳县创成国家卫生县城。2017年宿迁市、常州市、张家港市均实现卫生县城全覆盖目标。

（四）综合考评，形成城市常态管理合力

三市均通过制定一系列考评制度和规范性文件，多管齐下提升城市管理水平。一是重考评。常州市2008年全面推行常态化管理，实行天天考评、月月点评、年度考核，并启动了城市长效综合管理数字化工作，将268.35平方公里建成区纳入数字化管理，划分单元网格2283个，评价对象共涉及5个区、22个市职能部门和责任单位，评价内容包括13大类、114万个部件，实现了区域和内容的全覆盖。2017年，制定《城市长效综合管理城乡一体化考核实施方案》，将金坛、溧阳、武进、新北的镇区也纳入长效管理考评，实现城乡一体化考核。张家港市修订完善《城管执法大队奖惩办法》和《城管队员考核办法》，实行局、大队、中队三级督查制度，对执法队员实行百分制考核，督查与考核情况每天公布，考核结果直接与队员的报酬挂钩。在各乡镇年度千分制考核中，城管工作占有很大比例；在文明机关、文明乡镇评比中，城市管理不达标的实行“一票否决制”。二是立规矩。宿迁市出台市民文明行为、居住小区管理、农贸市场经营管理等七项“宿迁规矩”。针对噪声扰民问题，制定出台广场舞、商业宣传噪声等系列管理办法，采取“定地点、定时间、定音量、定职责”等措施，常态化规范和引导，噪声扰民现象大幅减少。三是严执法。从治理闯红灯、车辆乱停放入手，制定系列“宿迁规矩”，统筹公安、城管、交通三个部门力量，对街面秩序进行不间断、高频率巡查管控，并实行首次即罚、顶格处罚等刚性制度，形成了强有力的震慑效应，形成了人人守规矩的集体意识。深化“一街三方”和“一场三方”联勤共管机制，建立法院强制执行机制。宿迁市查处各类交通违法行为206万起，拆除非法改装三轮车车篷5386起，查扣三轮车1366起，公开曝光不文明行为600余次，城市秩序井然。四是塑习惯。宿迁市每月举办一期政民互动，收集市民反映有关创卫问题，及时处理并反馈；2017年，全市新招募志愿者6.2万人，劝导各类不文明行为2万余起。从习以为常的小处着手，大力宣导《宿迁文明20条》，常态化开展“礼让斑马线、文明我点赞”等活动。通过持续不断、潜移默化引导，文明有礼已成为社会新风尚，文明交通指数全省第一。在2017年全国文明城市创建年度测评中，宿迁取得了全国第一的好成绩。

三、启示与建议

当前，黄冈市创建国家卫生城市已顺利通过国家爱卫办暗访、技术评估、综合评审、社会公示，近期即将命名授牌。创卫难，保卫、守卫更难。巩固和扩大市区创建国家卫生城市工作成果，防止市区环境卫生问题反弹，构建我市城市卫生管理长效机制迫在眉睫、任务艰巨。应当学习借鉴常州市、张家港市、宿迁市的成功经验，持续开展“四城联创”，特别是连续开展国字号的创建行动，补欠账、强功能、塑精品，促使城市形象和功能发生根本性改变。同时结合我市实际，抓紧研究落实相关举措，加快构建我市创卫工作长效机制。

（一）建立完善创卫工作领导体制。国家卫生城市命名授牌后，各项工作必将转入常规阶段，创卫工作领导体制和工作机制也应转入常态化长效化。建议参照外地做法，将市创卫办与爱卫办合署办公，负责创卫督查、宣传和培训、爱国卫生组织网络建设等工作，促进创卫工作制度化、规范化、科学化。市爱卫办与市四城联创指挥部办公室、市城管会战指挥部办公室适度融合，新成立黄冈市城市长效管理办公室，由市委或市政府副秘书长兼任办公室主任，市爱卫办主任兼任长效管理办公室副主任，相关职能部门分管领导为成员，推动形成“政府主抓、部门落实、群众参与、社会支持”工作格局。制定出台《黄冈市国家卫生城市长效管理实施意见》和《黄冈市国家卫生城市长效管理考核办法》，从组织管理、经费保障、群众参与、考核奖惩等方面，明确创卫长效机制建设路线图。积极构建市区“一扫全保”的环卫管理机制，建立市区“一把扫帚扫到边”的环卫保洁机制、“一只队伍修到边”的市容整治机制和“一把剪刀剪到边”的园林绿化机制。

（二）着力补齐城市基础设施短板。国家爱卫办技术评估组认为，黄冈城市底子差、基础薄。主要表现在环卫基础设施，城中村、城乡结合部道路管网，农贸市场、老旧小区、环境保护等方面，解决这些问题，需要大量的资金投入和长周期持续建设。建议市政府整合棚户区改造、城市管廊建设、海绵城市建设等方面的资金，针对国家爱卫办暗访和指术评估反馈的问题，分年度分重点建设，逐步补齐城市基础设施短板。一是继续实施老旧小区改造，每年改造老旧小区10个以上，整治提升30个以上。二是切实加强环卫基础设施。按每平方公里1座中转站的标准，新建垃圾中转站20个以上；建筑垃圾转运站2座，解决建筑垃圾乱堆放问题；新建二类冲水式公厕20座，解决市区公厕不合理问题；新建餐厨垃圾处理场1座，从源头上治理市区养猪问题。三是推进农贸市场新建或改造。每年新建或改造农贸市场2个，优化市区市场布局，改善市民“菜篮子”购物条件。四是加快城中村、城乡结合部整治，每年重点推进4个左右城中村、城乡结合部改造，配套完善道路管网、绿化亮化等市政设施，着力打造宜居宜业市区环境。

（三）综合整治城市管理突出问题。建议由市四城联创指挥部牵头，整合城管会战资源，主要职能部门行业管理，两区属地履责，开展一系列专项整治行动。一是持之以恒整治市容环境卫生。继续落实市区领导和单位包保社区网格责任制，坚持周五卫生大扫除制度，清除卫生死角，清理生活垃圾，拆除乱搭乱建，铲除乱堆乱放，整治城区十乱现象。围绕广告招牌、建筑立面、城市家具、夜景亮化、工地围墙、标识标线和杆线等项目，抓好省市级示范路、示范街区建设，对市区主要道路街景进行立体式改造提升。全面拆除市区主次干道围墙，拆墙植绿、拆墙补绿，有计划建设一批街头小游园和绿地，有效绿化城市空间，形成清爽通透、优美和谐的城市天际线。二是持之以恒整治经营秩序。全面落实门前四包责任制，全面彻底取缔市区马路市场，建设一批便民疏导点，定点、定品种、定时间、定人综合管理。抓好市区农贸市场及周边整治经营秩序整治。落实责任领导和工作专班，工作职责挂牌公示，与农贸市场经营户签订遵守承诺书，集中整顿商城市场及周边、三台市场及周边，建新市场及周边等处乱堆乱放、乱搭乱建和占道经营等现象，全面提升市区经营秩序管理水平。三是持之以恒整治交通秩序。由市公安局牵头，每年开展为期三个月的交通秩序集中整治，整治车辆乱停乱放，出租车乱掉头、乱变道，电动车（摩托车）走非机车动车道、闯红灯，行人乱穿马路、闯红灯等交通乱象。对符合条件的道路、城区公共地段，新施划一批停车泊位。制定相关规范，新建住宅小区、商业街区要严格落实停车位配套建设，鼓励沿街单位开放停车空间，有效规范市区交通秩序。

（四）制定落实卫生城市长效管理机制。一是完善考评机制。借鉴常州、张家港、宿迁等市经验，将创卫指标、城管指标、环保指标、文明创建指标列入市委市政府对各县市区、市直各单位年度绩效考核，赋予一定比例的分值。制定《黄冈市国家卫生城市长效管理考核办法（综合指标）》，加强对两区和各社区网格的督导考核，实行周督导、月通报、季排名、年结帐，整合市区城管会战奖补资金，每季度对45个社区网格排名在前10名的予以奖励，对排名后3名的社区予通报批评。对创卫工作和城市管理重视不够、工作不落实、严重影响工作大局的单位和个人，要给予通报批评、媒体曝光和约谈问责。二是完善数字化城管机制。推进数字化平台向县市，市区的街办、社区延伸，运用数字化手段，对城区和职能部门及相关责任单位的城市长效综合管理工作实施考评。设立城市卫生建议与投诉平台，充分利用12319热线、网络论坛、网站留言等渠道，掀起市民和网民了解并参与城市管理工作的热潮，着力营造“黄冈是我家，管理靠大家，管好黄州城，要靠全家人”的良好氛围。三是完善城市管理规范性文件。制订《黄冈市市民文明行为规范》、《黄冈市区文明交通管理办法》、《黄冈市居住小区管理办法》、《黄冈市河湖卫生管理办法》等一系列规范性文件，完善长效管理机制。督促指导机关企事业单位和社区建立完善周末大扫除、门前四包、院落管理、除四害管理、食堂卫生管理、美化亮化绿化等制度，让“规范（办法）”成为“黄冈规矩”，让“黄冈规矩”扎根每个黄冈人心中。

（五）统筹推进城乡卫生创建整体提升。坚持市区一体、以城带乡，推进各县市卫生创建工作全覆盖。大力实施“个十百”工程，每年创建1个省级卫生县城（城市），10个省级卫生乡镇，100个省级卫生先进单位（村、社区）。通过3年左右的努力，培育武穴市、罗田县、红安县创建国家卫生城市（县城），创建国家卫生乡镇2个左右，全面掀起黄冈卫生创建高潮。建议市城管局树立“市县一盘棋”思想，每年都结合实际科学编排城市管理和环境综合整治重点任务，坚持动态指导、每月检查、每季观摩、年终考核，特别是市政府每季度都确定不同主题，在各县区轮流召开现场推进会，通过观摩点评、相互借鉴，推动形成互补融合、共同提升、各具特色的良好格局。

考察组成员：陈继平、郭应虎、肖燕梅、孙梓坤、熊双林、游 伟、陈 磊、陈明星